为什么要扩大金融业开放，如何开放？答案都在这里面了 | 《2017·径山报告》分报告三
近年来，中国的金融机构“走出去”步伐加快，但与此相对的却是，外资金融机构来华投资却面临诸多限制。中国金融业开放程度仍然不足。
中国金融四十人论坛《2017·径山报告》（下称《报告》）指出，金融机构的对外开放经常是“雷声大、雨点小”，实际进展相对有限甚至出现了一定程度的倒退。
当前，外资金融机构在我国的市场份额总体不高，远低于主要发达经济体和大多数发展中国家，我国在持股比例和业务范围等方面对外资金融机构仍有较多歧视性规定。与此同时，我国金融市场广度和深度不足，会计、审计以及税收等金融制度环境便利度不够，金融监管框架仍有较大提升空间。
面对上述诸多问题，中国需要进一步开放金融业。中国人民银行行长周小川曾表示，多年来，金融业开放、汇率市场化和减少资本管制这“三驾马车”，始终协同推进、相互配合，为中国经济增长创造了良好的金融环境。其中任何一驾马车出现问题，都会影响整个开放进程。
对于下一步金融业对外开放，《报告》认为，金融业开放应遵循三大原则
继续协同推进扩大金融业开放、完善汇率形成机制改革和减少资本管制“三驾马车”。
以准入前国民待遇和负面清单为核心实现金融业对外开放。
有序推进金融业开放，在扩大开放的同时做好风险防范。
《报告》建议，短期内，要解绑政策约束，释放金融机构和金融市场活力。中期应着力完善金融制度环境，促进境内外资本市场深度融合；中长期，要进一步推动人民币国际化，有序实现资本项目可兑换，同时加快推动金融机构“走出去”。
以下内容节选自《2017·径山报告》分报告三——《进一步扩大我国金融业对外开放》。分报告三的执笔人为朱隽、郭凯、艾明、白雪飞、赵岳。报告所述观点仅代表作者个人意见，不代表所在单位意见。
进一步扩大我国金融业对外开放
by 朱隽、郭凯、艾明、白雪飞、赵岳
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对外开放的国际及中国经验比较
扩大开放才能促进竞争，通过引入先进的管理模式、技术和规则，提升金融体系的竞争力和稳健性，从根本上降低金融风险。外资金融机构的进入促使国内金融机构在产品设计、市场建设、业务模式、管理经验等方面实现较大提高，同时也为会计准则、监管标准等政策制定带来改革的压力（周小川，2017）。市场竞争及淘汰机制能迫使金融机构更加重视资本充足率、杠杆率、流动性风险等方面的管理，激励其通过自我约束来防范和化解风险。此外，充分竞争也有助于缓解“大而不能倒”的道德风险问题，更好地守住不发生系统性风险的底线。
各国金融业开放的国际经验也表明，开放本身不是金融风险的根源，相反，扩大开放还可以帮助降低和化解金融风险。首先，扩大开放可以引入先进的经营管理理念、技术和规则，促进市场竞争，提升市场效率，维护金融稳定（Levy-YeyatyandMicco,2007;Claessens,2009)。高效的金融体系是金融稳定的根本保障。以土耳其为例，外资银行的进入对土耳其金融体系产生了积极的溢出效应。20世纪80-90年代，外资银行率先在土耳其采用现代的银行预算编制方法，首次实现了银行办公系统的电子化，并率先开通了环球银行金融电信协会（SWIFT）网络系统。这些先进的制度与技术随后被许多土耳其国内的银行所借鉴，金融部门的运营效率得以改善，管理标准与预算透明度也显著提升。
其次，扩大开放有利于分散风险。国际上历次金融危机的经验均表明，金融风险越集中则杀伤力越大，越分散则越容易化解。扩大开放是分散风险的一种重要方式。一方面，开放后由于参与主体增加，竞争更充分，风险不易过于集中，出现问题也有更多主体分担（Goldberg,DagesandKinney,2000）。以拉美国家为例，1994-1999年间，由于经济高度依赖外债，跨境资本大进大出，财政长期赤字，本币严重高估，一些国家先后爆发了严重的金融危机。但外资银行并非此次拉美金融危机的导火索，不仅没有对危机推波助澜，反而起到了经济“稳定器”的作用。不论是在危机前还是危机后，阿根廷、巴西等国外资银行的不良贷款率都普遍低于本国银行，贷款规模的顺周期性和波动性也小于本国银行。
再次，金融业不开放反而容易造成风险累积，威胁金融稳定。以墨西哥为例，20世纪80年代末之前，墨西哥长期禁止市场对外资银行开放，1990年代以来，墨西哥向外资银行开放步伐依然迟缓。到1994年，墨西哥外资银行贷款规模仅占墨西哥银行贷款总量的1%。由于长期缺乏竞争，墨国内银行资源配置效率很低，风险控制不足，道德风险问题严重，潜在不良贷款水平激增。1994年开始，在国际利率攀升的压力下，墨西哥政府被迫提高利率，企业利率负担加重，贷款违约率上升，金融风险凸显，投资者恐慌情绪升温，比索在汇率市场上被抛售，墨政府为进行汇率干预，发行大量美元债务。最终，政府在巨额债务负担下不堪重负，比索大幅贬值，银行贷款违约率大幅上升，墨西哥陷入全面金融危机。危机之后，墨政府总结教训，逐渐允许外资金融机构进入，以鼓励竞争，增加市场纪律，降低国内金融稳定风险。
从中国加入WTO的经验看，凡是对外开放比较彻底，积极参与全球资源配置的领域，都是发展较好、竞争力强、国际化程度高的领域。在加入世贸组织十多年后，我国一跃成为全球第二大经济体和第一大出口国。开放促使国内各领域的改革与国际接轨，机制体制不断创新，行业竞争力和影响力不断扩大。
相比之下，开放相对滞后的行业发展速度较慢。更多保护和限制政策的结果到头来只能是保护落后，保护垄断。入世谈判时，鉴于亚洲金融风暴影响犹存，国内对于金融开放与金融风险的关系仍有不同认识，相较于其他行业的阔步开放，金融业开放步伐相对保守。随着银行业改革的顺利完成和金融市场的不断发展，扩大金融业对外开放水平的条件渐趋成熟。但是受思维定势、制度惯性等因素影响，金融业开放进程仍严重滞后。尽管我国国有银行经过一系列改革，在坏账率、资本充足率等指标上明显提升，中农工建四大国有银行已经跻身全球系统重要性银行（G-sibs）（表1），但从国际上看，中资金融机构在资金管理和衍生产品业务等方面仍然与国际先进水平有较大差距。金融行业开放程度与实体经济发展和整体开放程度越来越不匹配，不仅影响行业竞争力，也对人民币国际化、“走出去”战略等形成较大制约。因此，需进一步推动金融服务业对外开放，引入更多的外部竞争，为金融体制改革注入强大的外部推动力。
表1： 2016年全球系统重要性银行分级一览表
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金融业开放：利弊分析
首先，金融业开放有助于构建多元化的金融体系。从理论上看，外资金融机构进入中国市场有助于促进竞争、拓展金融服务渠道、提升金融稳定性（Clarke et al, 2005, Claessens et al.,2001)。从我国金融业开放的实践来看，银行、证券、保险行业的外资金融机构为我国带来了新业态和新模式，极大丰富了我国金融体系，提升了金融业运行效率。我国的第一家村镇银行是外资金融机构（香港上海汇丰银行）设立的，无抵押信用贷款也是渣打银行 2006 年首次开展的，外资银行在绿色金融、金融科技、风险定价等方面的先进技术和理念为我相关业务的开展提供了丰富的国际经验。保险方面，90 年友邦保险进入我国，带来了全新的保险销售模式——个人代理模式，这一模式之后逐渐推广到全国，成为我国寿险公司的重要销售渠道。我国证券市场的发展过程也借鉴了西方证券交易制度。越来越多外资金融机构进入也会产生规模集聚效应，形成吸引更多新业务和新技术的向心力，真正将我国建设成为国际金融中心。
其次，金融业开放有助于更好服务实体经济，推动供给侧结构性改革。金融与实体经济密切联系，互促共生，我国经济结构转型升级需要进一步扩大内需，鼓励中小企业和高科技企业迅速发展，但我金融机构在消费信贷、小微贷款、风险投资等领域发展相对缓慢，真正服务实体经济的金融产品种类较少，投机和套利活动却层出不穷。相比之下，外资金融机构在治理结构、信贷管理、风险定价等方面的优势可对中资机构起到良好的示范作用，促进国内金融机构回归服务实体经济的本源，促进经济结构进一步优化。同时，金融机构“走出去”有助于解决“走出去”企业境外金融服务不足的问题，从而降低我国企业资金使用成本，提高企业部门利润率，为去杠杆和去产能赢得空间。
再次，金融业开放有助于带动服务业开放步伐，提升服务业开放程度。目前，我国服务业总体开放程度较低，既落后于制造业开放水平，也显著低于世界上其他国家的平均水平，与服务业对经济增长的贡献度不相匹配，也一直被外界所诟病。目前，世界各国正在抓紧制定更全面、更高的服务业开放标准，如果现在不抓住开放时机，一旦发达经济体主导的开放原则和标准成为既定事实，未来再想开放时有可能会受制于这些原则和标准，降低主动选择的空间和回旋余地。在服务业开放中，金融业开放负面影响相对较小，风险较为可控，是我国可以大有作为的重要领域。
此外，金融业开放有助于巩固人民币的储备货币地位，推动人民币国际化。国际储备货币地位对一国经济金融长远发展具有重大意义。人民币成为国际储备货币后即享有制度性权利，人民银行与其他国家央行和货币当局签订的双边本币互换协议的国际认可度和吸引力将得到实质性提升。国际储备货币地位能够大大增强国内外对货币的信心，降低发生经济金融风波的可能，受到其他国家溢出效应的影响程度也会更低。同时，储备货币发行国能够更加独立地制定货币政策，有更多手段213应对经济金融危机，也可以更多使用本币进行国际交易和投资，提升在国际贸易和金融投资中的定价权和话语权。巩固人民币的储备货币地位、进一步推动人民币国际化需要提高人民币“可自由使用”程度，扩大金融业开放水平，为投资者在境内外开展人民币业务提供友好、便利的环境，提升人民币在全世界的吸引力。
一些声音担心，开放的过程中也可能存在一定的潜在风险。比如金融业开放有可能加速国际资本流动，扩大一国金融系统潜在的不稳定因素，对宏观经济和金融稳定带来一定风险。实际上，开放和风险两者并不矛盾。
首先，我国在加强金融监管、有效防范风险方面已经取得较大进展。近年来，我国不断完善系统性风险的评估、防范、预警体系和金融风险处置机制，金融监管体系不断完善，监管有效性不断增强，宏观审慎管理框架相对完备、金融基础设施稳步推进，抵御金融风险的能力不断增强。在金融业开放后，这些措施是有效维护金融安全的重要屏障。
其次，近年来我国中资机构资产规模扩张迅速，实力较为雄厚，网点多而密集，已形成足够高的市场占有率和庞大的客户基础。考虑到金融业具有高度的网络经济和规模经济效应（谢平，2013），外资银行在业务规模、网点设置、客户关系等方面并无明显优势，很难威胁到中资金融机构的发展。
图1 债券市场规模的国际比较（2016年3季度末）
再次，我国具有一些抵御外部冲击的独特优势。我国的经济体量已经很大，金融市场容量也大。目前，我国已经是全世界第二大经济体、第一大出口国，最大的外汇储备国。以债券市场为例，我国债券市场余额已居全球第三、亚洲第二。船大就容易抵御风浪（图1）此外，我国具有后发优势。绝大多数发达国家和新兴市场国家金融业开放度都高于我国，开放的过程中有经验也有教训，可供我国借鉴参考。
还有一些观点担心进一步扩大金融业开放会影响国家安全。实际上，维护国家金融安全主要依靠完善的金融制度框架，而非对外资金融机构的歧视性准入政策。有效维护国家金融安全离不开金融机构的稳健经营和风控能力全面提高，金融政策工具更加丰富，审慎监管框架完善健全，金融市场的有效性和透明度不断提升。只有完善的金融制度框架做支撑，才能维护社会公众对金融体系的信心，守住不发生系统性金融风险的底线。
同时，对于确实威胁我国金融体系安全、稳定、完整的重大问题，我国还可以运用国家安全审查机制，维护国家金融安全。但需要注意的是，从国际上看，发达国家市场开放度普遍较高，套用国家安全审查的案例在外资准入总案例中占比很低。我们应准确把握开放与国家安全的关系，理性使用国家安全审查机制。对于可能威胁我国金融安全的特殊情形，应提出充分理由并详细论证，以免予人口实，被外方诟病以国家安全为名，行保护主义之实。
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关于扩大金融业开放的进一步建议
金融业开放应遵循的原则
原则一：继续协同推进扩大金融业开放、完善汇率形成机制改革和减少资本管制“三驾马车”。目前，我国已深度融入全球经济金融体系。协同推进扩大金融业对外开放、人民币汇率市场化改革、减少资本管制三驾马车，是我们继续前进的方向。扩大金融业开放有助于更好地利用两个市场、两种资源，优化资源配置，提高金融体系竞争力；完善人民币汇率形成机制有助于调节跨境资本流动，增强宏观经济弹性和回旋余地；减少资本管制有助于稳定市场预期，为引进外资提供便利。
原则二：以准入前国民待遇和负面清单为核心实现金融业对外开放。金融业作为竞争性行业，其参与主体是金融机构，应以市场化运作为原则，由金融机构自主决策，自主创新。市场准入方面，竞争性行业往往实施负面清单制度，允许各类市场主体依法平等进入清单之外的领域，从而更好地确立企业的投资主体地位。负面清单制度下，清单内实现透明依法，清单外实现公平开放，有助于各类市场主体形成明确预期，确保不同身份的金融机构在同一起跑线公平竞争。
对外资市场准入实行准入前国民待遇和负面清单管理模式已是国际贸易和投资规则的发展趋势，也是我国已经明确的方向。目前，全球已有超过100个国家实行准入前国民待遇和负面清单，而在金砖国家中，只有中国尚未实行这一模式。我国已正在按负面清单模式开展中美双边投资协定（BIT）、中欧BIT等谈判。上海、广东、天津、福建自贸区也正按照可复制、可推广的负面清单模式管理。未来，负面清单管理模式将在全国范围内适用。负面清单管理模式与我金融改革开放方向基本一致，有利于我更好参与全球经济金融治理的规则和诉求。
目前，自贸区金融业负面清单仍然较长，当前的主要任务是逐步缩短金融业负面清单，用审慎监管代替准入限制。根据国务院2017年6月发布的最新版《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，负面清单仍包括对外资金融机构的持股比例限制、股东资质要求、业务范围限制等较多条款。负面清单内予以保留的条款构成对外资金融机构的歧视性限制。过长的负面清单限制了外资进入的积极性，使得外资金融机构在治理结构、信贷管理、风险定价等方面的优势难以充分发挥。下一步，应逐步缩短负面清单，用审慎要求替代对外资金融机构不合理的准入和资质限制，激发外资金融机构参与我国金融市场的积极性，提升我国金融机构的国际竞争力。
原则三：有序推进金融业开放，在扩大开放的同时做好风险防范。过去三十年，我国金融业开放程度总体较低。其中一个原因是，我国入世谈判时，亚洲金融危机余波未平，国内对金融危机爆发与外资金融机构准入的关系仍有不同认识。因此，在其他行业大幅提高开放程度的同时，金融业开放尺度掌握较严。在开放程度低的时期，做好风险防控相对容易。但现在形势已经发生变化，要在扩大开放的过程中防范风险。这要求我们进一步加强金融监管，借鉴国际上成熟的金融监管做法，补齐制度短板，完善资本监管、行为监管、功能监管，确保监管能力和对外开放水平相适应。
总体来看，短期内，可尽快放开对外资机构持股比例、设立形式、业务范围等限制；在托管模式、承销资格等方面，重新审视和调整对境外投资者不友好的标准和要求；在会计和审计要求上，应尽可能与国际接轨，为境外投资者提供便利。中长期，应注重市场培育和产品创新，打造开放、包容、与国际接轨的金融市场，营造公平、透明、可预期的营商环境和法制环境。同时进一步推动人民币国际化，有序实现资本项目可兑换。
短期内，解绑政策约束，释放金融机构和金融市场活力
金融机构方面，按照内外资同等对待的标准，在持股比例、设立形式、股东资质、业务范围、牌照数量等方面对中外资机构一视同仁，为外资进入中国市场提供公平、公正的环境。
——放开银行业、证券业和保险业的外资持股比例限制，允许设立外商独资证券公司和独资寿险公司。
——取消对外资银行股东总资产的要求，取消对外资银行开办人民币业务的最低开业年限要求，取消对合资证券公司中方股东必须有一家是证券公司的限制。
——不再通过牌照数量限制合资寿险公司发展，考虑给予独资寿险公司新的区域经营牌照，同时加快牌照发放的节奏，便利外资机构开展业务。
同时，为鼓励金融机构“走出去”，应进一步放松对商业银行海外布局设点的数量限制，对新设二级机构只保留报备程序，无需审批。同时，增强审批过程的速度和透明度，允许在母国和东道国的机构设立申请同时进行，避免相互等待、拖延时间。
债券市场方面：
——尽快解决境外投资者在不同账户之间的头寸转换问题，提升资金使用效率。
——引入境外机构分层托管，逐步与国际托管结算的主流做法接轨，建立多级托管模式和名义持有人账户。
——统筹考虑外资银行的整体实力和规模，包括全球网络、在特定产品和业务领域的专长等，在给予某些业务资格和发放某些业务牌照（如银行间债券市场承销）时，对外资银行给予一定的差异化对待。
——与国际接轨，允许境外投资机构自主选择签署NAFMII或者ISDA衍生品主协议。
股票市场方面，完善“沪港通”、“深港通”，研究通过“沪伦通”、“沪新通”等方式联通境内外资本市场，最终实现股票市场全面开放。这将有助于动员全球资本市场资金服务于我国经济，扩大股市投资者基础，通过吸引更多经验更丰富、更专业、更注重长期投资的机构投资者来华投资，减少散户数量众多对资本市场产生的扰动，减少投机行为。
税收方面，尽快明确对境外机构投资银行间债券市场的税收政策细则，可考虑在一定时期内实施税收优惠政策，优惠程度尽可能向国际上较低的税率靠拢，以吸引更多的境外机构投资我国金融市场。
人民币加入SDR为我国带来诸多现实益处。我应抓住人民币加入SDR的有利机遇，巩固和加强人民币的国际储备货币地位，继续推动人民币国际化。
——巩固人民币支付和计价货币地位，支持人民币的国际储备功能。可考虑推动大宗商品交易用人民币计价结算，支持跨境电子商务人民币计价结算，全面放开个人经常项目跨境人民币结算业务。
——推动人民币对其他货币直接交易市场发展，更好地为跨境人民币结算业务发展服务。继续开展与其他国家货币当局的货币合作，支持境外央行将人民币纳入储备。
——支持离岸人民币市场健康发展，拓宽离岸市场人民币回流渠道，建立在岸市场、离岸市场的良性循环。
有序实现资本项目可兑换。目前，我国距离基本实现资本项目可兑换并不遥远，以下三项改革措施至为关键（周小川，2015）。一是放宽境内个人对外投资的过度管制，推出合格境内个人投资者境外投资（QDII2）；二是参照“负面清单+国民待遇”方式，加快《外汇管理条例》修订工作；三是结合股票发行注册制改革，在与现有政策和国内股票市场发展衔接基础上，允许少量符合条件的优质外国公司在境内发行股票。这三项改革已经进行了大量前期准备工作，相关方案也进行了仔细论证和细化，我应顺应人民币加入SDR后的新形势，进一步转变理念和思维方式，择机推出上述改革措施。
采取综合措施，提高应对资本流动波动的能力。国际货币基金组织发布的《资本流动——机构观点经验回顾》报告指出，各国应主要依靠宏观经济政策应对跨境资本流动冲击，包括增加汇率灵活性、抑制外汇市场过度波动、调整货币和财政政策、建立更具包容性的金融体系、发展具有深度且受到良好监管的金融市场等，尽量避免使用资本管制措施。因此，应加快国内改革步伐，进一步完善宏观政策框架，提高经济金融体系应对资本流动的弹性；同时加快国企改革，降低由预算软约束造成的价格信号扭曲，提升资源配置效率，增强金融体系的稳健性。
加快推动金融机构“走出去”。政府和监管机构应致力于消除金融机构“走出去”面临的政策制约和监管障碍，更好地发挥引导作用。应加强与其他国家金融监管当局之间的交流与合作，利用高访、机制性磋商等渠道，与各国金融监管当局就市场准入和监管限制等问题进行深入沟通，了解和妥善处理彼此关切，共同消除各种不合理的准入壁垒和限制。同时，充分利用国际宏观政策协调进程中掌握的第一手资料，通过有效的信息公开和交流，减少“走出去”过程中的信息不对称问题，引导中资金融机构统筹考虑所在国家政治和经济稳定性、金融市场开放程度、法律法规完善性、市场容量、客户资源和信用环境等因素，合理开展海外网络布局，提升全球化服务水平。
金融机构应着力于进一步提升国际化程度。中长期看，有能力的大型国有金融机构和股份制金融机构应明确国际化发展战略，加强内部管理和业务创新，不断拓展金融服务的深度和广度。同时，应加强与国外金融机构的沟通与交流，加快引进具有国际化视野、长袖善舞的金融人才，在治理结构和思维模式上与国际接轨。
更加主动参与国际经济治理，承担大国责任
作为开放大国，我国需要开放公平的国际经济环境，需要保护跨国投资和产权。我们宜主动作为，引导好经济全球化走向，与其他经济体共同维护自由贸易体系，保障贸易、资源、技术和人力的跨国自由流动，更好维护我国利益。这也是我国未来较长一段时期内应一以贯之的原则。
具体来说，要有大国担当，处理好权利与义务的平衡。正确认识和有效运用现有规则维护我国利益，同时推动国际规则的完善。做好国际政策协调与沟通，在国内决策时为国际协调留有余地。灵活运用和发挥多双边平台的优势，下好国际协调整盘棋。加强国内人才和技术储备，提高对外协调能力。
《径山报告》项目介绍
《径山报告》项目由中国金融四十人论坛于今年初正式启动，浙商银行独家支持。该项目旨在通过集中研究、辩论，积极推动学界、政界与业界对于金融开放问题的思考，并提出相应政策建议。每年的《径山报告》将定期举行报告研讨与发布会，并于当年末正式成书出版。该项目由CF40学术委员会主席、北京大学国家发展研究院教授黄益平牵头，由项目协调小组确定年度研究主题，并邀请学术素养深厚、经验丰富的专家承担课题研究工作，所有课题组成员均以个人身份参与研究。
2017年9月23日，《2017•径山报告》在杭州正式发布，主题为“积极、稳健地推进中国金融开放”。今年7月，习近平总书记在全国金融工作会议上强调，扩大金融业对外开放是我国对外开放的重要方面。不久前，国务院也提出要持续推进银行业、证券业、保险业对外开放，明确对外开放时间表、路线图。《2017·径山报告》正是紧扣了“扩大金融业对外开放”这一主题。
作为中国最具影响力的非官方、非营利性金融专业智库平台，近10年来，中国金融四十人论坛始终站在研究中国金融改革特别是金融开放问题的最前沿。据王海明介绍，《径山报告》项目由CF40发起，正式立项于2016年10月，当时召开的CF40学术委员会决定，论坛每年针对经济金融领域的重大议题，邀请专家分析研究，组织相关研讨，形成研究报告，并成立项目协调小组，由黄益平担任项目牵头人。今年3月，CF40举行项目开题会，讨论了报告的研究框架、进度安排等事宜，《2017·径山报告》正式启动。
《2017•径山报告》课题组成员包括北京大学国家发展研究院教授黄益平、清华大学国家金融研究院院长朱民、中国社会科学院世界经济与政治研究所所长张宇燕、中国人民银行国际司司长朱隽、CF40高级研究员管涛、中国人民银行研究局局长徐忠和CF40高级研究员张斌。
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